Kako se u javnim preduzećima zakoni krše bez posledica

Nova ekonomija Br.10 - 1.05.2014.

Iza ogromnih gubitaka i dugova javnih preduzeća stoji kršenje zakona, nesprovođenje javnih nabavki i netransparentno poslovanje, čiji je vrh ledenog brega tek načela Državna revizorska institucija.

Kada javnost, ekonomisti ili Fiskalni savet upozoravaju da će javna preduzeća potopiti javne finansije, da će ove godine budžet koštati 60 milijardi dinara spasavanje javnih i državnih preduzeća i državnih banaka, da će samo za kamate na dugove javnih preduzeća koje je preuzela, država ove godine platiti 9,15 milijardi dinara, da je akumulirani dug javnih i državnih preduzeća i preduzeća u restrukturiranju preko tri milijarde evra, to deluje šokantno, kao što neverovatno deluje da za takve rezultate niko ne odgovara, ni krivično ni profesionalno.

Ovako nedefinisanu ili nepostojeću odgovornost, direktori javnih preduzeća lako iskoriste da krivicu za loše poslovanje prebace na drugog, na primer na državu. Tako u Srbijagasu, s pravom, kažu da gubitke (37,36 milijardi dinara u 2012) prave jer ih država tera da gas prodaju jeftinije nego što ga nabavljaju, a zbog socijalne politike ne isključuju dužnike.

Slično mogu da tvrde i u EPS-u (gubitak u 2012. 11,75 milijardi dinara), a u Železnicama Srbije (gubitak u 2012. 16,6 milijardi dinara) često se čuje da je svuda u svetu ova delatnost na subvencijama države. Slične izgovore ima većina republičkih i lokalnih javnih preduzeća.

Međutim, onda niko ne pokušava da utvrdi koliko tim gubicima doprinosi nepoštovanje zakona, nedomaćinsko poslovanje, ili prosto arčenje javnih sredstava. Skoro kao anegdota deluje izjava direktora Železnica Dragoljuba Simonovića, kada je postavljen na to mesto, da su se službeni automobili ove kompanije, koja prima najveće subvencije od države, koristili posle podne kao taksi vozila, ili činjenica da je u JAT-u nekada bilo čak 32, a u Železnicama 25 registrovanih sindikata.

Nagoveštaj o tome u kakvom se haosu nalaze javna preduzeća mogu dati revizije finansijskih izveštaja javnih preduzeća, koje od 2010. godine obavlja Državna revizorska institucija.

Oni su 2010. godine počeli sa revizijom javnih preduzeća i do sada uradili reviziju svega 53 javna preduzeća (u Srbiji posluje preko 600 republičkih, pokrajinskih i lokalnih javnih preduzeća), a najviše lokalnih.

Spisak zakona za koje su državni revizori utvrdili da javna preduzeća na poštuju je dugačak: najčešća su nepoštovanja Zakona o računovodstvu i reviziji i postupanje suprotno Međunarodnim računovodstvenim standardima, nepoštovanje Zakona o javnim nabavkama i Zakona o javnim preduzećima. Javna preduzeća najčešće ne primenjuju usvojene računovodstvene politike, ne rezervišu sredstva za primanja zaposlenih kao što su otpremnine i jubilarne nagrade, ne rezervišu sredstva za sudske sporove, dok investicione nekretnine nisu vrednovane po poštenoj fer vrednosti. U nekim slučajevima nisu urađeni popisi, nisu raščišćena dugovanja i potraživanja, a negde nisu uopšte knjiženi neki rashodi.

Rezultat je da ni u jednoj reviziji DRI nije mogla dati pozitivno mišljenje, drugim rečima nisu mogli da potvrde da je istinito ono što piše u finansijskim izveštajima javnih preduzeća.

Otuda ne čudi da država ni ne zna šta ima, koliko to vredi, koliko tačno iznose dugovanja i kome se duguje, a šta se potražuje.

U narednim redovima pokušaćemo da prikažemo najtipičnije i najteže prekršaje u vođenju knjigovodstva i sačinjavanju finansijskih izveštaja koje je Državna revizorska institucija utvrdila u nekim od javnih preduzeća, a ograničili smo se na relevantna republička javna preduzeća poput EPS-a, PTT-a, Železnica, Jata i Srbijagasa.

Godišnji plan doneli na kraju godine

Javna preduzeća po zakonu o javnim preduzećima imaju obavezu da pre početka poslovne godine donesu godišnji program poslovanja za narednu godinu, a prema poslednjem izveštaju DRI JP Elektroprivreda Srbije je tek 8. novembra 2012. godine donelo ovaj program za tu godinu. Inače, dotadašnji direktor EPS-a je smenjen 6. novembra 2012. I na njegovo mesto postavljen sadašnji, Aleksandar Obradović, koji je još u statusu vršioca dužnosti, jer konkurs za izbor direktora nikako da se završi. S obzirom na to da zajedno sa programom poslovanja nije na vreme donesen ni godišnji plan nabavki, ispada da je EPS cele 2012. godine kršio Zakon o javnim nabavkama, a vrednost javnih nabavki je iznosila 7,8 milijardi dinara (68,9 miliona evra).

Primer nepoštovanja zakona o javnim nabavkama je izvođenje građevinskih radova na energetsko-poslovnom kompleksu EPS-a i EDB-a na Novom Beogradu, gde je naknadno aneksom ugovora promenjena cena zbog valutne klauzule koja nije predviđena osnovnim ugovorom i zbog koje je EPS platio 49,3 miliona dinara (435,9 hiljada evra) više nego što je ugovoreno.

U slučaju da nije donesen program poslovanja za tekuću godinu, prema Zakonu o javnim preduzećima isplata zarada se obavlja prema programu poslovanja za prethodnu godinu. Tako je za prvih deset meseci 2012. godine EPS trebalo da isplati ukupnu masu zarada od 554,2 miliona dinara, a isplatio je 603,8 miliona dinara. Isplatu razlike od 49,6 miliona dinara (438.000 evra) ovo javno preduzeće je čak uradilo na osnovu odluke Upravnog odbora na koju je Vlada Srbije dala saglasnost, iako je protivna zakonu.

Troškovi reprezentacije su omiljena poslastica menadžmenta javnih preduzeća, a u EPS-u za 2012. godinu nisu imali odgovarajuća dokumenta za potrošenih sedam miliona dinara (oko 62.000 evra) od ukupno 20 miliona dinara (oko 177.000 evra) potrošenih za reprezentaciju, odnosno za trećinu potrošenih para za ove namene ne može se utvrditi da li je uopšte utrošena za poslovne svrhe.

Dnevnice sindikalcima

Državna revizorska institucija je prošle godine uradila reviziju finansijskih izveštaja i JP PTT za 2012. godinu, pa iako je ovo jedno od retkih javnih preduzeća koje ostvaruje profit (1,2 milijarde dinara u 2012) ni u njihovim knjigama ne stanuje tačnost.

Ovo preduzeće poseduje značajan broj objekata koji se izdaju u zakup, od čega se najveći deo odnosi na objekte koji se izdaju u zakup Telekomu Srbija. Značajan deo ovih objekata nije iskazan u okviru investicionih nekretnina, pa revizori DRI nisu mogli da utvrde koliko je uopšte prihod PTT-a od rentiranja, niti kakav je efekat na finansijske izveštaje ove kompanije.

Takođe, PTT je 2012. godine velikodušno bez nadoknade izdavao poslovni prostor od 1.506 kvadratnih metara privrednim društvima i udruženjima i pri tome prekršio Zakon o javnoj svojini, jer za to nije dobio saglasnost Republičke direkcije za imovinu.

JP PTT je u 2012. godini bilo jako darežljivo prema sindikatima, pa je za odvojeni život zaposlenima na osnovu sindikalnih aktivnosti isplatilo bruto 980.000 dinara, dok je u prethodnom periodu ukupno isplatilo 5,5 miliona dinara (49.000 evra) za ovu namenu, iako to nije u skladu sa kolektivnim ugovorom. Takođe je u toj godini ovo preduzeće isplatilo dnevnice za službeni put funkcionerima sindikata u visini od 661.000 dinara (oko 6.000 evra).

Isto tako nije poštovan ni Zakon o javnim nabavkama, kada je za održavanje aplikativnog softvera potrošeno 48,5 miliona dinara (oko 428.000 evra) bez raspisivanja javne nabavke.

Usitnjavanje javnih nabavki

Preduzeće Železnice Srbije je najveći primalac direktnih subvencija iz budžeta, a u ovoj godini namenjeno im je 13,2 milijarde dinara (blizu 115 miliona evra). Takođe, većina infrastrukturnih radova na železnici se finansira iz državnih fondova i kredita međunarodnih finansijskih institucija. Uprkos tome u ovoj kompaniji, bar prema reviziji poslovanja u 2010. godini koju je obavila DRI, ne vide razlog za iole transparentno trošenje tih sredstava. Tako je 2009. i 2010. godine iz budžeta, preko Fonda za razvoj, odobreno 4,25 milijardi dinara za remont šinskih vozila bez sprovedenog postupka javne nabavke, a na osnovu zaključka Vlade Srbije.

Ova kompanija je često koristila i takozvano "usitnjavanje" javnih nabavki, jer su nabavke malih vrednosti uređene podzakonskim aktima, a ne zakonom. Kod nabavki malih vrednosti, poziv za podnošenje ponuda naručilac nije dužan da objavi u Službenom glasniku ili na Portalu javnih nabavki, već je dovoljno da pozove tri ponuđača da podnesu svoje ponude. Naručilac poziv za podnošenje ponuda dostavlja na adrese tri ponuđača po svom izboru i dovoljno je da jedan od ta tri ponuđača dostavi ispravnu i odgovarajuću ponudu, pa da naručilac može da zaključi ugovor o javnoj nabavci.

Tako su Železnice Srbije nabavku auto-guma, klima-uređaja i tucanika rasparčale u po nekoliko nabavki, kako bi se izbeglo javno oglašavanje.

Nepopisana imovina

Poslovanje Jat Airways, danas Air Serbia, 2010. godine bilo je na meti revizije DRI i njome je utvrđeno da ova kompanija nije uopšte donela godišnji program poslovanja, čime je prekršila Zakon o javnim preduzećima. Pored toga, u Jatu čak 40 odsto imovine uopšte nije popisano pre sastavljanja finansijskog izveštaja.

Jat je u 2010. godini, prema zaključku revizora, imao gubitak iznad visine kapitala od 2,4 milijarde dinara, odnosno 23,5 miliona evra, što znači da je izgubio celokupan sopstveni kapital, da je prezadužen, sa zastarelom flotom, a kratkoročne obaveze premašuju obrtna sredstva u iznosu većem od milijardu dinara (10,5 miliona evra).

Ovo je zanimljivo jer je prošle godine Vlada Srbija potpisala ugovor sa kompanijom Etihad iz Ujedinjenih Arapskih Emirata po kome ova kompanija preuzima 49 odsto vlasništva nad nacionalnim avio-prevoznikom. Međutim, kao i mnogi prethodni, i ovaj ugovor je ostao skriven od javnosti, iako su iz vlasti najavljivali njegovo otkrivanje "jer se sa tim saglasio strani partner". Ako je ova kompanija 2010. godine bila u ovakvom stanju, a i narednih godina je pravila gubitke (u 2012. čak 32,5 miliona evra) pitanje je pod kojim uslovima su arapski partneri uopšte preuzeli vlasnički udeo u ovoj firmi i koliko je to koštalo poreske obveznike Srbije.

Državna revizorska institucija je otkrila i neverovatne stvari, kao na primer da je kao početne podatke za 2010. godinu Jat uneo podatke s kraja 2008. umesto 2009. godine. Takođe je pogrešno iskazao povećanje osnovnog kapitala od 6,4 miliona dinara (56.000 evra) uprkos gubicima iznad visine kapitala.

Zbog nepostojanja godišnjeg plana, kao i plana nabavki, Jat je prekršio zakon o javnim nabavkama kod nabavki vrednih 5,65 milijardi dinara (54,8 miliona evra).

Za modernizaciju telekomunikacione mreže zaključen je aneks ugovora vredan 815 miliona dinara (7,9 miliona evra) bez prethodno sprovedenog postupka javne nabavke. I nabavka 572 IP telefona vredna 50 miliona dinara (485.000 evra) sprovedena je bez postupka javne nabavke.

Procedure u ovoj kompaniji bile su u najmanju ruku čudne, jer su državni revizori otkrili da je Jat sačinjavao naloge za isplate iz blagajne bez knjigovodstvenih isprava, koje je trebalo da budu sačinjene na dan polaganja novca na tekući račun. Novac je polagan na tekući račun sa zakašnjenjem u proseku od 25 do 30 dana, tako da je blagajnik svakog dana u toku 2010. godine, nezakonito zadržavao i neovlašćeno raspolagao novčanim sredstvima, primljenim iz pazara poslovnica, prosečno u iznosu od 2,5 do 2,9 miliona dinara. Utvrđeno je da su tokom čitave 2010. godine dnevnici blagajne sa ukupnim godišnjim prometom 364,9 miliona dinara (3,5 miliona evra) sačinjavani na osnovu falsifikovanih dokumenata.

Mimo javnih nabavki 220 miliona evra

Na kraju, možda i najkontroverznija revizija koju je DRI uradila u javnim preduzećima bila je provera finansijskih izveštaja JP Srbijagas iz 2011. godine. Osim što je DRI podnela prijave za privredni prestup protiv direktora Srbijagasa, i ministarka energetike Zorana Mihajlović je izjavila da je zbog ovog izveštaja Srbijagas "slučaj za tužilaštvo", a NVO Koalicija za nadzor javnih finansija podnela je krivičnu prijavu protiv direktora Dušana Bajatovića, podnoseći kao dokaz izveštaj državnih revizora.

Poslovanjem Srbijagas dominira pre svega nepoštovanje zakona o javnim nabavkama. Bez raspisivanja tendera i postupka javnih nabavki, Srbijagas je u 2011. godini potrošio ili zaključio ugovore vredne 22,5 milijardi dinara (što je više od 220 miliona evra), od čega se na nabavku finansijskih usluga (kredita) odnosi 11,87 milijardi dinara, na ugovore o izgradnji gasovoda 10,1 milijardi dinara i na ostale usluge (zdravstvene usluge, edukacija, obezbeđenje...) 544 miliona dinara.

Srbijagas je u 2011. godini uplatio 12 miliona dinara košarkaškom klubu Vojvodina Srbijagas, a ukupno je pokrio gubitke ovog kluba od 80 miliona dinara i odobrio sponzorstvo od još 120 miliona dinara.

Treba podsetiti da je Srbijagas najveći gubitaš od svih javnih preduzeća u Srbiji. U 2011. godini konsolidovani gubitak je iznosio 50 miliona evra, a u 2012. neverovatnih 330 miliona evra. Ukupni dugovi Srbijagasa iznose preko milijardu evra. Samo u ovoj godini, iz budžeta će morati da se plati 150 miliona evra za dugove ove kompanije, što je za 50 odsto više nego što će u budžet doneti mnogo osporavani solidarni porez na plate u javnom sektoru.

Srbijagas je napravio i niz prekršaja prilikom preuzimanja Agroživa, HIP Petrohemije i HIP Azotare, što je značajno narušilo tačnost podataka iskazanih u finansijskim izveštajima.

DRI je ocenila i da je Srbijagas bez zakonskog osnova prihvatio da bude garant ukoliko kompanija RST Corporation ne bude platila kompaniji Gasprom Schwei gas koji se nabavlja za HIP Azotaru i Metanolsko-sirćetni kompleks, u vrednosti 95 miliona dolara.

Ovo preduzeće je bez odluke UO i saglasnosti Vlade zaključilo ugovore o jemstvu sa Srpskom fabrikom stakla u iznosu od 230 miliona dinara i Agrobankom u iznosu od 723 miliona dinara. Takođe, Srbijagas je 2011. godine na ime dobiti iz 2010. godine isplatio zaposlenima 98 miliona dinara, ali nije uplatio obavezu u budžet od 440,5 miliona dinara.

Ovo je samo nekoliko od mnogih prekršaja koje je napravila ova kompanija, ali bar do danas nikakvih sankcija za odgovorne nije bilo.

Kazne minimalne, slučajevi zastarevaju

Sve ukupno DRI je protiv javnih preduzeća i odgovornih lica u javnim preduzećima podnela 57 zahteva za pokretanje prekršajnog postupka, a prekršajni sudovi su doneli 13 osuđujućih presuda, ali i 12 rešenja o obustavi postupka zbog zastarelosti, dok je po 32 zahteva postupak u toku.

Takođe ova institucija je podnela i 35 prijava za privredni prestup, od čega su nadležna tužilaštva podigla 20 optužnih predloga, a privredni sud doneo je svega dve osuđujuće presude.

U postupku revizije podnete su i tri krivične prijave, od čega je za jednu krivičnu prijavu nadležno tužilaštvo odustalo od krivičnog gonjenja, a za dve krivične prijave postupak je u toku.

I kada Državna revizorska institucija uradi reviziju i podnese prijave, sudovi to veoma sporo procesuiraju, pa u velikom broju slučajeva dolazi do zastarevanja. Prema istraživanju Transparentnosti Srbija, u najvećem broju slučajeva prekršajne kazne koje sud dosuđuje su na granici minimuma, pa je tako prosečna prekršajna kazna u 2012. godini bila 50.000 dinara, a u 2013. svega 30.000 dinara.

Nemanja Nenadić, programski direktor Transparentnosti Srbija, ističe da dužina trajanja procesa i niske kazne nisu najveći problem.

"Problem je što su nepravilnosti koje uočava DRI tek vrh ledenog brega. DRI se, iako radi već pet godina, bavi još uvek očiglednim prestupima, a ne nekim dubokim analizama kojima bi se došlo do mnogo većih prekršaja", smatra Nenadić, dodajući da ni do sada nema velikih pomaka u kontroli rada javnih preduzeća, iako se u poslednje dve godina o tome mnogo priča.

Prema njegovim rečima, krajem 2012. godine usvojen je novi Zakon o javnim preduzećima, ali se on mahom krši, a da pri tome od Vlade nismo dobili nikakve podatke o programima poslovanja tih preduzeća.

"Kontrola unutar javnih preduzeća nije dovoljno dobra. Mi i ne znamo šta se tamo sve radi", dodaje Nenadić.