Bez kontrole i jasnih ciljeva - Loše upravljanje u javnim preduzećima

Nova ekonomija Br.9 - 1.04.2014.

Koje su najveće slabosti u upravljanju javnim preduzećima u Srbiji?

Upravljanje javnim preduzećima svuda u svetu, pa i u Srbiji, otežavaju problemi koje možemo grupisati u četiri grupe – nejasno definisane poslovne ciljeve, nedostatak kontrole nad menadžmentom, netransparentnost poslovanja i na kraju je tu problem sastava nadzornih odbora. Uspešnost rešavanja ovih problema ujedno je i ključ uspešnog funkcionisanja javnih preduzeća.

Na šta tačno mislite kada kažete "nejasno definisani poslovni ciljevi"?

Zadatak svakog preduzeća, pa i javnog, jeste da tržištu ponudi proizvode ili usluge koje mu može prodati. Međutim, javna preduzeća često imaju i čitav niz dodatnih ciljeva. Tako na primer javno preduzeće kao deo državnog aparata mora da vodi računa o zaposlenosti ili o ispravljanju društvenih nepravdi. Ovi "dodatni" ciljevi otvaraju više prostora za zloupotrebe i značajno otežavaju nadzor nad radom javnih preduzeća.

Šta je sa nedostatkom kontrole?

Nedostatak efikasne kontrole nad menadžmetnom proizilazi iz činjenice da su građani "vlasnici" javnog preduzeća, te da između građana-vlasnika i menadžmenta stoji država i sa njom jedan ili više slojeva uprave. Oni svi vrše funkcije koje u privatnom preduzeću ima vlasnik. Ovo u privatnim kompanijama nije slučaj i stvara niz problema.

Dok je u privatnom sektoru imenovanje najkvalifikovanijih ljudi pitanje opstanka, dotle u javnim preduzećima direktnu vlasničku funkciju u ime građana često vrše slabe institucije, koje često postavljaju nejasne ili kontradiktorne ciljeve pred javna preduzeća. Pritom, nadzor nad radom je slab, a nisu retke ni situacije da postoje politička ograničenja koja onemogućavaju smenu nekompetentnog menažmenta. Sve su ovo problemi koje privatne firme uglavnom nemaju.

Pomenuli ste i transparentnost rada i nestručnost nadzornih odbora...

Javna preduzeća o svojim rezultatima poslovanja često izveštavaju samo državni organ koji nadzire njihov rad i koji je često i sam uključen u njihovo upravljanje. Tako praktično imamo situaciju u kojoj vi izveštavate samog sebe o rezultatima svog rada. Bez nezavisnog i javnog nadzora otvaraju se brojne mogućnosti za netransparentno poslovanje, kao i korupciju.

Za to vreme nadzorna tela u javnim preduzećima često nisu dovoljno stručno osposobljena da vrše svoju funkciju ili se postavljaju pro forme i zaobilaze u procesu upravljanja preduzećem. Država proizvodi takvu situaciju svaki put kad komunicira direktno sa generalnim direktorom ili izvršnim nivoom uprave u javnom preduzeću, iako je to zadatak nadzornog odbora.

Takođe, država često sama postavlja generalnog direktora u svim značajnijim javnim preduzećima. Direktna komunikacija i razmena informacija o poslovanju između vlasnika (države) i menadžmenta javnih preduzeća praktično slabi nadzor jer smanjuje transparentnost poslovanja onemogućava nadzorni organ da vrši svoju veoma bitnu funkciju.

Sasvim drugi problem je što nadzorni odbori javnih preduzeća, po pravilu, imaju neadekvatan sastav izabran u relativno netransparentnim procesima imenovanja od strane političkih funkcionera. Razvoju ovakvih scenarija naročito pomaže činjanica da u većini zemalja u traniziciji, pa i Srbiji, danas teško naći adekvatne kandidate za nadzorne odbore čemu doprinose i simbolične naknade za rad u ovim telima.

Kako se ove slabosti mogu ispraviti i kakva je najbolja praksa iz drugih zemalja?

Mi trenutno imamo dva dokumenta koja nam mogu pomoći da definišemo najbolju praksu. Jedan su Principi principi korporativnog upravljanja za preduzeća u državnom vlasništvu koje je usvojio OECD, međunarodna organizacija koja, između ostalog pomaže vladama da izađu na kraj sa izazovima poslovanja koje donosi moderna ekonomija. Drugi je Kodeks korporativnog upravljanja Privredne komore Srbije

Sve što je od ovih preporuka OECD moguće primeniti u Srbiji sumirano je u Kodeksu korporativnog upravljanja Privredne komore Srbije. Privredna komora Srbije se već neko vreme bavi ovim pitanjima i brojne su preporuke već kodifikovane.

Šta tačno predlažu ti propisi i kodeksi?

Oni preporučuju državi da uspostavi transparentan sistem određivanja poslovnih ciljeva za svako javno preduzeće, kao i načine na koji ih država može artikulisati vlasničkom politikom. Paralelno sa ovim procesom, predlaže se i temeljna reforma kako sistema upravljanja.

U svemu ovome, primarni cilj je komercijalni. Svi drugi ciljevi koji to nisu trebalo bi takođe da da budu eksplicitno definisani, sa jasnim, unapred definisanim smernicama menadžmentu. Ovakva politika bi značajno suzila prostor za proizvoljno ponašanje kako menadžmenta tako i države.

Kako regulisati te druge funkcije javnih preduzeća?

Pružanje javnih usluga kojima javno preduzeće realizuje državnu politiku u ime države morali bi biti jasno definisani, te propraćeni odgovarajućim propisima. Javnost, pritom, mora znati opseg ovakvih obaveza, njihov uticaj na performanse i resurse javnog preduzeća i biti obaveštena o troškovima koje njihovo ispunjenje nameće. Na posletku, dobro je znati i kako država kao nalogodavac planira da nadoknadi ovakve troškove.

Gde je tu odgovornost države?

Kad je reč o vlasničkoj funkciji države, korisno je jasno definisati i koji je deo državne administracije odgovoran za rad svakog pojedinačnog javnog preduzeća. Država kao i svaki vlasnik ima određenu odgovornost prema javnim preduzećima. Tu spadaju tehnička pitanja poput učešća u procesu donošenja odluka o sudbini preduzeća, potom transparentno osnivanje i imenovanje nadzornog odbora.

Tu su i regulatorne obaveze poput kreiranje odgovarajućeg sistema izveštavanja koji omogućava kvalitetan javni nadzor preduzeća i ocenjivanje rezultata rada. Potom tu je i obavezna saradnja sa eksternim revizorom i državnim revizorskim institucijama, a na kraju tu su i finansijske obaveze kao što je upravljanje sistemom naknada kako bi se će privukao najkvalitetniji i profesionalan kadar.

Kako do veće transparentnostiu radu preduzeća?

Korisno je recimo razviti sistem godišnjeg izveštavanja javnosti o poslovanju čitavog javnog sektora. Treba reći da to danas u svetu radi mali broj zemalja. Ovakvo, agregatno, izveštavanje pruža jasnu sliku o poslovanju javnog sektora. Pomoć može stići i kroz kvalitetnu internu reviziju ili angažovanje nezavisnog eksternog revizora. Svetska praksa pokazuje da je nezavisna godišnja eksterna revizija, sprovedena u skladu sa međunarodnim standardima, značajno efikasnija solucija.

A kako osigurati nezavisnost eksterne revizije?

Postaviti javnim preduzećima iste zahteve koji se postavljaju pred privatna preduzeća. Ovo bi unapredilo kvalitet finansijskog izveštavanja i javnost obezbedilo jasan uvid u realnu sliku stanja kompanije. Preporuka je da se primene isti standardi objavljivanja koji se primenjuju na akcionarska društva, jer su i javna preduzeća, kao i javna akcionarska društva, u vlasništvu najšire javnosti.

Konačno, ostaje pitanje kako se može najefikasnije unaprediti funkcionisanje nadzornih odbora u javnim preduzećima?

Najpre omogućiti nadzornim odborima javnih preduzeća odgovarajuće nadležnosti i uslove da objektivno donose strateške odluke u oblasti poslovanja, kao i da nadziru menadžment. Potom jasno definisati obavezu članova nadzornog odbora da postupaju jedinu u interesu samog preduzeća. Zatim omogućiti nadzornom odboru da u određenoj meri sam definiše strategiju poslovanja preduzeća, pored one opšte koju država ima.

Imenovanje i smena generalnog direktora takođe bi trebalo da bude nadležnost nadzornog odbora. Proces imenovanja članova mora biti transparentan, a kriterijumi za imenovanje unapred jasno definisani.

Poželjno je i relevantno iskustvo iz privatnog sektora za članove odbora, ali i uložiti poseban napor da se obezbedi stručno osposobljavanje članova nadzorniih odbora. Na kraju uvođenje godišnje evaluacije dodatno bi pojačalo fokus odbora na rezultate poslovanja preduzeća.

Postojale su ideje o obuci članova uprava JP. Šta je to podrazumevalo i na kakav odziv su naišle?

U više navrata i u različitim svojstvima i kao nezavisna ekspertkinja i kao predstavnica Svetske banke, a i sa različitim partnerima - Svetskom bankom, Fakultetom za Ekonomiju, Finansije i Administraciju (FEFA), Privrednom komorom Srbije - prilazili smo državi sa idejom da organizuje obaveznu obuku za članove uprave javnih preduzeća. Učestvovala sam i u izradi predloga takvog programa za prošlu vladu. Sačinjen je nacrt pravnog akta kojim se obuka čini obaveznom i pripremljene su neophodne izmene Zakona o javnim preduzećima. Imamo realnih osnova da se nadamo da će i nova Vlada nastaviti sa reformama u ovoj oblasti.