Ko i kako upravlja javnim preduzećima

Nova ekonomija Br.9 - 1.04.2014.

Od 25 javnih preduzeća, godišnji program poslovanja za 2014. godinu nije usvojilo njih 14, dok šest javnih preduzeća nije raspisalo konkurse za izbor direktora. Od preduzeća u kojima su raspisani konkursi, još ni u jednom nije imenovan direktor na osnovu konkursa

Zašto se javna preduzeća smatraju primerom neefikasnosti, zašto su do sada akumulirala gubitke od preko 242 milijarde dinara (oko dve milijarde evra), prema podacima APR o poslovanju iz 2012. godine i zašto sem u retkim izuzecima redovno prave gubitke i gomilaju dugove iz godine u godinu? Glavni razlog je, prema mišljenju mnogih stručnjaka, loše upravljanje jednim od najvažnijih delova privrede.

U poslednjih 25 godina, a pre svega u poslednjih 13 godina moglo se nebrojeno puta čuti, posebno u predizbornim kampanjama, da javna preduzeća treba profesionalizovati, korporativizovati i departizovati, dok je u stvarnosti rađeno sasvim suprotno i podela javnih preduzeća kao plena nakon izbora trajala je često duže i oko nje su vođene žešće bitke nego za imenovanja ministara. U uprave su, računajući i upravne odbore i generalne direktore, postavljani ljudi u čijoj biografiji je najznačajnija referenca članstvo u "odgovarajućoj" partiji.

Poslednji od pokušaja profesionalizacije upravljanja javnim preduzećima predstavlja donošenje Zakona o javnim preduzećima u novembru 2012. godine, u kome su najveće novine bile izbor direktora javnih preduzeća na konkursima, podnošenje planova poslovanja i javnost u radu.

Međutim, ostaje pitanje kako naterati državu da poštuje sopstvene zakone. Do 30. juna 2013. godine sva nadležna ministarstva morala su da raspišu konkurse za direktore javnih preduzeća, ali za pet preduzeća koja su uopšte raspisala konkurse rok od šest meseci je probijen, a u šest preduzeća konkursi uopšte nisu ni raspisani. To su Srbijagas, Pošta Srbije, Elektromreže Srbije, Transnafta, JP Mreža - most i Srbijašume.

Na upit nadležnim ministarstvima da li su raspisali konkurse za javna preduzeća i da li su izabrani direktori na ovim konkursima, iz ministarstva kulture i informisanja, ministarstva prirodnih resursa, rudarstva i prostornog planiranja i ministarstva saobraćaja dobili smo odgovore da su konkursi raspisani i dokumentacija prosleđena Vladi Srbije, odnosno Komisiji za imenovanje koja do danas nije donela odluku.

U Ministarstvu energetike, razvoja i zaštite životne sredine, u čijoj nadležnosti su najveća i najznačajnija javna preduzeća poput EPS-a i Srbijagasa, kažu da u javnim preduzećima u kojima su konkursi raspisani, kao što je EPS, očekuju da odmah po formiranju vlade direktori budu izabrani.

"Jedini razlog zbog kojeg to nije učinjeno ranije je što taj posao nije mogao biti završen za vreme tehničkog mandata vlade, koja može samo da postavlja vršioce dužnosti direktora", kažu u tom ministartsvu. Inače na čelu EPS-a je Aleksandar Obradović koji je 10. marta po drugi put izabran za vršioca dužnosti JP EPS, iako po Zakonu o javnim preduzećima vršilac dužnosti može biti imenovan na period ne duži od šest meseci. Doduše, u narednom stavu je ostavljena mogućnost da se u naročito opravdanim slučajevima, radi sprečavanja nastanka materijalne štete, može doneti odluka o imenovanju v.d. direktora na još šest meseci.

Stav ministarstva je po tom pitanju, kako kažu, poznat od ranije: svi direktori javnih preduzeća treba da budu birani na javnim konkursima, što će doprineti većoj odgovornosti poslovodstva, boljem upravljanju i većoj efikasnosti ovih kompanija.

Trenutno su na čelu čak sedam javnih preduzeća vršioci dužnosti direktora, ali to nimalo nije ubrzalo proces imenovanja po konkursima. Problem sa izborom direktora je ugrađen u sam Zakon tako što ne postoji neki rok da se konkurs sprovede do kraja. Štaviše, može da se završi tako što Komisija, koja je inače vladino telo, obavi svoj deo posla i predloži tri najbolja kandidata, a Vlada nakon toga zaključi da niko od njih ne odgovara, ukazuje Nemanja Nenadić, programski direktor Transparentnost Srbija. Vlada, dakle, može da izabere bilo koga od tri najbolja kandidata predložena od strane Komisije, a može da ne odabere nijednog.

"Na taj način se cementira taj politički uticaj, čak i ako se jave kandidati koji nisu partijski kadrovi. I kad bi se Zakon formalno sprovodio, opet bismo imali isti problem, zato što je tako napisan i što ljudi ne veruju i ne javljaju se na konkurse, ako nemaju političku zaleđinu. Zakon, dakle, u tom delu ne obezbeđuje ono što je proklamovano kao cilj - da se raspiše konkurs koji će obezbediti da imamo najbolje kandidate i da ne bude više tog političkog uticaja kakav je do sada bio", zaključuje Nenadić.

Poznati smo po tome da donesemo propis, a da ga ne sprovodimo, kaže ekonomista Danilo Šuković. Nečiji interesi uvek budu jači od opšteg interesa. Bez obzira na to što je krajem 2012. godine donet novi Zakon o javnim preduzećima koji je važan zbog toga što propisuje rok do kada javna preduzeća treba da raspišu oglas za direktora, kao i da na vreme dostavljaju Vladi godišnje programe poslovanja, rokovi se ne poštuju i mnoga javnih preduzeća su po tom osnovu prekršila Zakon.

Prema podacima koje je Nova ekonomija dobila od Ministarstva finansija, od 25 posmatranih javnih preduzeća, njih 14 još nema usvojen godišnji program poslovanja za 2014. godinu (JP PEU Resavica, Srbijašume, Putevi Srbije, Srbijagas, Emisiona tehnika i veze, Nacionalni park Tara, Srbijavode, Nuklearni objekti, Transnafta, Nacionalni park Đerdap, NP Kopaonik, NP Šar planina, NP Stara planina, NP Fruška gora). U Zakonu o javnim preduzećima u članu 50. propisano je da "za svaku kalendarsku godinu javno preduzeće i zavisno društvo kapitala čiji je osnivač javno preduzeće, donose godišnji program poslovanja i dostavljaju ga osnivaču radi davanja saglasnosti, najkasnije do 1. decembra tekuće godine za narednu godinu. Program se smatra donetim kada na njega saglasnost da osnivač".

Treba imati u vidu da u tim preduzećima planovi nisu usvojeni. Iako ima onih koji su ih predali na vreme, programi su napisani tako da sigurnim putem vode u bankrotstvo, pa ih je Vlada vratila upravama preduzeća da ih izmene i poprave. Pitanje je da li će rukovodioci tih preduzeća to umeti da urade, jer da su znali da naprave bolje planove, verovatno bi ih odmah i napravili. "Jedno su želje javnih preduzeća, koje ona pretoče u planove koje nam dostavljaju, a ukoliko postoje nedostaci u planu, što je često slučaj, ministarstva su tu da vrate takav predlog na doradu", kažu u Ministarstvu energetike, razvoja i zaštite životnesredine.

U najboljoj svetskoj praksi izbor direktora javnih preduzeća se poverava nezavisnim "headhunting" agencijama koje se izaberu na tenderu i one naprave uži izbor kandidata iz kojeg vlada bira direktora. Kako smo nezvanično čuli, takav predlog nekih međunarodnih institucija nije naišao na odobravanje u Srbiji.

Poslovnim planom do kolapsa

Kad bi se planovi javnih preduzeća usvajali u izvornoj verziji, kako ih poslovodstva šalju, to bi vrlo verovatno dovelo do kolapsa i javnih preduzeća i javnih finansija, dodaju u resornom ministarstvu. "JP PEU Resavica je dostavila plan poslovanja za 2014. godinu koji je vraćen na doradu i nakon ispravki biće u proceduri. JP "Transnafta" je plan poslovanja za ovu godinu predala na vreme, a nakon dorada koje tražilo Ministarstvo finansija, upućen je u Vladinu proceduru 20. marta", odgovaraju u Ministarstvu energetike.

Naročito je upečatljiv primer "Srbijagasa", jer je poslovodstvo te kompanije tek početkom februara predalo plan poslovanja Nadzornom odboru, koji je vraćen jer su Ministarstvo finansija i Ministarstvo energetike, razvoja i zaštite životne sredine imali značajne primedbe na taj predlog. "Glavne primedbe odnosile su se na nerealan investicioni plan i projekciju novčanih tokova, jer je plan "Srbijagasa" podrazumevao dodatno zaduživanje ove kompanije za 100 miliona evra", kažu u Ministarstvu.

Isti podaci pokazuju da je program poslovanja za ovu godinu donet u 11 javnih preduzeća. Elektroprivreda Srbije je ispoštovala zakonski rok, godišnji plan je predat u novembru prošle godine, dok je usvajanje na Vladi trajalo dugo i usvojen je tek u martu ove godine. Plan poslovanja imaju i Pošta Srbije, Elektromreža Srbije, Službeni glasnik, Jugoimport SDPR, Zavod za udžbenike, Tanjug, Mreža most Beograd, Skijališta Srbije, JP za skloništa, JP Panorama – Priština.

I prošle godine veliki broj javnih preduzeća nije ispoštovao Zakon po tom osnovu, te su godišnje programe rada za 2013. godinu usvajali sa velikim zakašnjenjem, objavila je Transparentnost Srbija u svom Istraživanju o javnosti rada Vlade.

"Od 15 posmatranih javnih preduzeća, godišnji program ya 2013. godinu je na vreme usvojio jedino UO PTT Srbija (29. novembra 2012. godine), a u 14 JP Upravni odbori su godišnji program usvajali tek između 31. januara i 9. jula 2013. godine", navodi se u Istraživanju zavšenom u septembru prošle godine.

Problemi u upravljanju

Problem upravljanja javnim i državnim preduzećima, izbora direktora i članova upravnih odbora, mešanje države kao vlasnika u upravljanje, problemi su sa kojima se suočavaju skoro sve zemlje, pa i razvijene. Neke zemlje, kao na primer skandinavske, to su bolje rešile, tako što su preduzeća u kojima je država delom vlasnik listirana na berzi i moraju da poštuju brzanska pravila izveštavanja. Primer dobre prakse je i Novi Zeland, gde sva javna preduzeća imaju preporuku da se ponašaju kao da su na berzi, iako nemaju listirane akcije.

Oliver Orton, regionalni menadžer za korporativno upravljanje u IFC, ističe da su uspešna državna i javna preduzeća u svetu uglavnom ona koja posluju po ugledu na dobru praksu privatnih kompanija. Jedno od važnih pitanja jeste sastav upravnog odbora i njegova uloga u poslovanju. "Na primer, u odboru direktora treba da sede ljudi koji donose vrednost kompaniji, ali u mnogim zemljama to nije slučaj. Takođe, bitan je profesionalizam, odnosno da li ti ljudi znaju šta znači biti direktor i da je njihova dužnost da rade u najboljem interesu kompanije. U javnom sektoru često se desi da članovi upravnih odbora ni ne znaju šta su im obaveze. Postavljenje u javnim preduzećima često je stvar prestiža, a uglavnom se na to mesto dolazi preko veza", objašnjava Orton.

Prema njegovim rečima, država bi trebalo da gleda na kompanije u kojima je vlasnik kao portfolio investitor. Treba da postavi strategiju i jasne ciljeve i povuče se iz operativnog upravljanja.

Ti ciljevi ne moraju biti uvek ekonomski, jer javna preduzeća imaju i niz drugih ciljeva, ali moraju biti jasno i javno objavljeni. "Konkretno, to može da znači da će država želeti da zadrži vlasništvo u svim kompanijama ili da će neke privatizovati, ali je važno da postoje javni i transparentni ciljevi. Naravno, država kao vlasnik mora da bude aktivan i informisan akcionar, ali treba držati odvojen upravni odbor od menadžmenta kompanije. Takođe, pokazalo se da ministri, političari ili državni činovnici nisu dobro rešenje za članove upravnih odbora", navodi Orton iskustva iz zemalja istične Evrope i centralne Azije.

Kao prioritet u korporativnom upravljanju on navodi profesionalizaciju menadžmenta.

"Važno je krenuti u proces profesionalizacije, izbegavanja političkih postavljenja, a nivo transparentnosti mora biti viši. Transparentnost stvara poverenje, omogućava kompaniji da privuče investicije, da otvori nova tržišta... Takođe, važno je i transparentno postavljanje menadžmenta. Tako Vlada štiti i sebe. Profesionalno upravljanje znači verovatno i smanjenje gubitaka ili pravljenje profita koji se posle uplaćuje u budžet. S druge strane, efikasnije poslovanje često znači i otpuštanje viška zaposlenih, a tada na scenu stupaju problemi i politički interesi. Za profesionalizaciju je potrebno mnogo vremena pre nego što u javnim i državnim preduzećima bude potpuno profesionalan menadžment, ali važno je krenuti tim putem", kaže on i dodaje da je često potreban i trening direktora javnih preduzeća, ali i procena da li kvalitetni ljudi sede u upravnom odboru.

"Depolitizacija javnih preduzeća je ipak pre politički nego ekonomski proces", zaključuje stručnjak IFC-a. Poseban problem kod upravljanja preduzećima je određivanje nadoknade top menadžerima. Ako država želi najbolje ljude na tim mestima, onda ih mora dobro platiti da bi ih privukla i zadržala, a privatne firme će uvek imati dobru ponudu za njih.

"Dobar menadžer čini biznis profitabilnim i treba napraviti balans između njegove plate i kompetencije. Takođe, ako neko u menadžmentu ne ispunjava zadatke, treba ga ukloniti, kao i u privatnim kompanijama. S druge strane, tu je drugi problem, ogromnih bonusa za top menadžere, koji se posebno vide u zemljama kao što su SAD ili Velika Britanija", upozorava Orton.

U našem konkretnom slučaju problem je što, kako primećuje Nemanja Nenadić, nikad nismo imali situaciju, recimo, da Vlada razmatra neki program rada ili izveštaj o radu JP pa da izađe sa nekim jasnim saopštenjem i analizom, šta je urađeno loše, a šta je bilo dobro.

"Govoriti samo u ciframa, da li je preduzeće poslovalo u minusu ili u plusu, nije dovoljno da bismo saznali kako je menadžment upravljao", kaže Nenadić.

Ono što je možda i najveći problem, a što je posao za tužilaštvo i policiju, jeste izvlačenje novca iz javnih preduzeća za korist pojedinaca ili čak političkih partija koje njima upravljaju. Prema rečima Bože Draškovića, član Odbora za borbu protiv korupcije, javna preduzeća često služe da se iz njih "ispumpava novac" za potrebe političkih stranaka i pojedinaca iz partije i to je jedna kompleksna i skrivena struktura načina odlučivanja.

"Najčešće se to obavlja na sledeći način: prvo se postavi Uprava u javnom preduzeću (ranije Upravni odbor sada Nadzorni odbor), a izvršnu funkciju imaju direktori koji su već dobili signal iz prošlosti da nije bitno koliko su uspešni u razvoju preduzeća, već koliko su uspešni u tajnim strukturama veza sa političkom moći koja ih je tu i dovela. Interes im je novac i traže se načini kako da se on prelije u ruke upravljača partije i njih samih", napominje Drašković. Tu postoji savez između moćnih ljudi u politici koje mi ne vidimo, jer ne postoje pisani dokazi, već postoje neformalni dogovori.

S ovim se donekle slaže i ekonomista Danilo Šuković, nekadanji član Saveta za borbu protiv korupcije, koji ističe da su javna preduzeća feudelizovana i umesto da služe opštim interesima, služe političkim partijama.