Zašto je važan deo ekonomije tako zapušten

Nova ekonomija Br.8 - 1.03.2014.

Država i deceniju nakon ulaska u tranziciju i dalje u vlasništvu ima oko 1.300 preduzeća koja zapošljavaju 280.000 ljudi. Njihove glavne karakteristike su neefikasnost, gubici, dugovi i partijsko zapošljavanje

U moru reformi koje su ostale da se obave u zemlji koja je već najmanje 13, a neki bi rekli i celih 25 godina u tranziciji, restrukturiranje, profesionalizacija i privatizacija čak oko 1.300 preduzeća u vlasništvu ili pod upravljačkom kontrolom države i dalje ostaje jedan od glavnih problema srpske ekonomije. Rešavanje ovog problema nije samo ekonomsko pitanje, već i socijalno, pa i političko, jer je u njima zaposleno 270.000 do 280.000 ljudi.

Među ekonomistima, kao po retko kom pitanju, postoji konsenzus da je ovaj deo privrede pod državnom kontrolom neefikasan, sa lošim menadžmentom, netransparentan i pod uticajem političkih stranaka.

Među preduzećima u vlasništvu države posebno se izdvajaju javna preduzeća. U državnoj upravi ne postoji jedinstven centralni registar preduzeća pod njenom kontrolom, a nije do kraja jasno ni šta podrazumeva pojam javnih preduzeća.

Zakon o javnim preduzećima definiše javno preduzeće kao ono koje obavlja delatnost od opšteg interesa, a koje osniva Republika Srbija, autonomna pokrajina ili jedinica lokalne samouprave.

Međutim, postoje preduzeća čiji je vlasnik država, koja se takođe bave poslom od javnog interesa, a koja su u formi akcionarskog društva (Telekom Srbija ili Železnice Srbije) ili društva sa ograničenom odgovornošću (Jat tehnika ili Prosvetni pregled) i koja posluju po Zakonu o privrednim društvima. Prema klasifikaciji Ministarstva privrede i ona pripadaju javnim preduzećima. Ova preduzeća po svim najvažnijim osobinama, vlasništvu, upravljanju i poslovanju, mogu se svrstati u javna preduzeća.

Strateški važna preduzeća

U ovim preduzećima je zaposleno oko 96.000 ljudi, ali njihov značaj je daleko veći od toga. Ona često posluju u sektorima od strateškog značaja za ekonomiju i obezbeđuju robu ili usluge za svu ostalu privredu i stanovništvo. Od njih zavisi da li će biti električne energije, gasa, da li će biti moguć transport putevima ili železnicom. Neka od njih imaju prirodni monopol i bez svake sumnje moraju da ostanu u vlasništvu i pod kontrolom države. S druge strane, neka od preduzeća posluju na komercijalnom tržištu, takmičeći se sa konkurencijom neopterećenom partijskim zapošljavanjem i neodgovornim poslovanjem. Takođe, njih karakteriše to što posluju u kapitalno intenzivnim delatnostima koje zahtevaju izuzetno visoke investicije, što je često glavna prepreka ulasku privatnih kompanija.

Upravo republička javna preduzeća i velika državna preduzeća biće predmet istraživanja "Nove ekonomije" tokom 2014. godine. Cilj je da se osvetli njihovo poslovanje i upravljanje, a upoređujući ih sa drugim zemljama i praksama, pokušaćemo na neki način da doprinesemo njihovoj reformi.

U klasična javna predzeća spadaju i tri pokrajinska javna preduzeća, kao i vièe od 600 lokalnih javnih preduzeća (prema spisku iz 2011. godine bilo ih je 645) koja zapošljavaju oko 70.000 ljudi, a među njima najznačajniji deo čine javna komunalna preduzeća.

Osim toga, država preko Agencije za privatizaciju upravlja sa 153 preduzeća u restrukturiranju, u kojima je zaposleno oko 54.000 ljudi i koja predstavljaju priličan teret za javne finansije. Pored toga, Agencija za privatizaciju upravlja sa još 415 preduzeća u privatizaciji, koja zapošljavaju još oko 50.000 ljudi.

Država je vlasnik ili suvlasnik i sedam banaka i jednog društva za osiguranje, mada su u poslednje dve godine tri banke u kojima je država bila jedini vlasnik ili najveći pojedinačni akcionar bankrotirale, što je koštalo budžet oko 800 miliona evra.

Konfliktni ciljevi

Problem javnih preduzeća svuda u svetu postoji, a ogleda se pre svega u konfliktnosti ciljeva koje bi trebalo da ispune. Privatna preduzeća imaju jedan osnovni cilj, a to je maksimizacija profita. Pred javna i državna preduzeća stavljaju se i drugi ciljevi, često sa većim prioritetom od profita. Javna preduzeća u svetu, a posebno izraženo u Srbiji, imaju socijalnu ulogu. S jedne strane, država im nameće cene niže od troškova, gde je najbolji primer energetski sektor, odnosno EPS i Srbijagas, i tako vodi socijalnu politiku preko javnih preduzeća. S druge strane, preko javnih preduzeća vodi se i politika zapošljavanja, a posao u javnom preduzeću nosi sa sobom malo odgovornosti, stabilna i iznatprosečna primanja u odnosu na ostatak privrede (prosečna plata u decembru 2012. godine u javnim preduzećima bez Telekoma, Aerodroma i Diposa iznosila je 60.000 dinara, prema podacima Ministarstva finansija) i male šanse za dobijanje otkaza.

Još jedan vid vođenja socijalne politike koji se prelama preko javnih preduzeća je tolerisanje neplaćanja. Naime, često preduzeća sa ogromnim dugovima imaju i ogromna potraživanja, kod javnih preduzeća dobar primer su EPS i Srbijagas, a kod javnih komunalnih preduzeća toplane, čime se indirektno subvencionišu firme koje ne plaćaju robu i usluge, ali se i održava socijalni mir kod stanovništva. Takođe smo svedoci da javna preduzeća sa velikim gubicima sponzorišu sportske klubove ili kulturne manifestacije, tako preuzimajući ulogu države ili privatnog sektora.

Istine radi, od 2000. godine napravljeni su neki pomaci u uređenju javnih preduzeća. Pre svega to se odnosi na donošenje sistemskih zakona koji regulišu neke infrastrukturne delatnosti, poput Zakona o energetici, Zakona o javnim putevima, Zakona o železnici, Zakona o poštanskim uslugama, Zakona o telekomunikacijama, koji su u većoj ili manjoj meri usklađeni sa evropskim direktivama. Takođe, formirana su i regulatorna tela poput Agencije za energetiku, Agencije za energetsku efikasnost, Direkcije za železnice, Agencije za kontrolu letenja, Agencije za telekomunikacije i Agencije za poštanske usluge. Time je unapređen pravni i regulatorni okvir koji omogućuje liberalizaciju infrastrukturnih delatnosti u kojima posluju javna preduzeća i poboljšanje njihove efikasnosti.

Kada se radi o privatizaciji javnih preduzeća, ona je praktično zaustavljena nakon prodaje 51 odsto Naftne industrije Srbije ruskom Gaspromnjeftu.

Previše kontrolisanih preduzeća

Milojko Arsić, profesor na Ekonomskom fakultetu u Beogradu, smatra da je ovoliki broj preduzeća pod kontrolom države preteran za tržišnu privredu, posebno što se neefikasnost i problemi u javnim preduzećima prelivaju i na privatna preduzeća i konačno na sve građane.

"Imajući u vidu brojnost preduzeća pod državnom kontrolom, njihov značaj za privredu Srbije, kao i to što se preko njih sprovodi socijalna politika, prilično je paradoksalno da neki ekonomisti i političari ekonomsku politiku koja je u Srbiji sprovođena tokom prethodnih desetak godina, označavaju kao neoliberalnu. U tržišnoj privredi, u državnom vlasništvu bi trebalo da budu preduzeća koja obavljaju delatnosti koje imaju karakter prirodnog monopola, dok bi skoro sva preduzeća koja posluju u uslovima konkurencije trebalo privatizovati. Tipični predstavnici prirodnog monopola su Elektromreže Srbije, deo Železnica koji se bavi održavanjem pružne infrastrukture, međunarodni i nacionalni gasovodi i naftovodi, preduzeća koja pružaju neke komunalne usluge, kao što su vodosnabdevanje i kanalizacione usluge. Ova preduzeća bi trebalo trajno da ostanu u državnom vlasništvu, a država bi kao vlasnik trebalo da obezbedi povećanje efikasnosti njihovog rada", kaže Arsić.

Međutim, između prirodnih monopola koji bi sigurno trebalo da ostanu u vlasništvu države i bivših društvenih preduzeća koja sigurno ne bi trebalo da ostanu u vlasništvu države, nalaze se preduzeća koja mogu, a ne moraju, da budu u vlasništvu države. Prema rečima Arsića, u ovoj grupi se nalaze preduzeća koja se bave telekomunikacijama, proizvodnjom električne energije, železničkim saobraćajem, gradskim prevozom i slično.

Privatne investicije u javni sektor

"Optimalna kombinacija privatnog i državnog vlasništva se razlikuje od jedne do druge delatnosti – u slučaju telekomunikacija država bi mogla u celini da se povuče iz vlasništva, dok bi u slučaju proizvodnje struje država mogla da ostane vlasnik nekih elektrana, ali bi trebalo da omogući ulazak privatnih investitora u proizvodnju električne energije. U slučaju proizvodnje struje prilično je nepromišljena politika zaduživanja inače prezadužene države kako bi se gradili novi blokovi termolektrana, umesto da se njihova izgradnja prepusti privatnim investitorima", smatra Arsić koji se već dugo bavi javnim finansijama i javnim preduzećima.

Većina javnih preduzeća pati od slabosti poput troškovne neefikasnosti do niskog kvaliteta usluga koje pružaju, na primer brzine prevoza putnika i robe železnicom, čekanje na priključak za struju ili vodu, što neposredno usporava investicije i privrednu aktivnost u Srbiji. Generalno, javna preduzeća zapošljavaju veći broj radnika nego što je to neophodno za postojeći obim proizvodnje. Arsić ocenjuje da nije samo prezaposlenost problem, već i to što je raprostranjen nepotizam i zapošljavanje stranačkih aktivista, što direktno utiče na negativnu kadrovsku selekciju.

Sa ovim se slaže i profesor Ljubomir Madžar, koji ključni problem u katastrofalnom poslovanju javnih preduzeća vidi u državnom vlasništvu i podeli direktorskih pozicija partijskim kadrovima nakon izbora, jer pobedničke stranke moraju na neki način nagraditi svoje istaknute članove, te su upravljačka mesta u državnim kompanijama, pogotovo u poslednjih deset godina, postala najprivlačnija u postizbornoj raspodeli mandata.

Država najlošiji vlasnik

"Država se pokazala kao najlošiji vlasnik. Osim toga javna preduzeća, kao i javni sektor u celini, imaju preveliki broj zaposlenih. Prema poslednjim podacima, u javnom sektoru ima 781.000 ljudi, dok se u poslednjih nekoliko meseci javni sektor u Srbiji prosečno uvećavao mesečno za 1.800 radnih mesta". Takav trend zbrinjavanja ljudi u "javnim jaslicama", profesor Ekonomskog fakulteta Ljubomir Madžar vidi kao način da se društvo brani od socijalnih napetosti koje proističu iz prevelike nezaposlenosti.

"Stopa nezaposlenosti od 26 odsto je veliki društveni problem koji generiše veliki pritisak, a pokazalo se da je trpanje nezaposlenih u javni sektor jedan od načina da se smanji taj pritisak", ocenjuje Madžar. Da nije preteranog zapošljavanja ljudi u tim preduzećima, kako dodaje, stopa nezaposlenosti bi možda bila i daleko viša.

Takođe, veoma važan razlog loših finansijskih rezultata javnih preduzeća predstavljaju cene koje su daleko ispod troškova proizvodnje. Na primer, Srbijagas godinama prodaje gas po cenama ispod nabavnih, što je potpuno izvan ekonomske logike. Tako formirane kontrolisane cene moraju da unište u finansijskom smislu svako preduzeće i kad menadžeri rade pod tim uslovima, onda nemaju motiva da povećaju efikasnost, jer koliko god se trudili, oni će poslovati sa gubitkom.

"Javna preduzeća, dakle, posluju sa gubitkom jer imaju preveliki broj zaposlenih, partijski postavljene ljude na najvišim funkcijama, niske cene koje ne pokrivaju troškove i obavezu da usluge odnosno robu isporučuju i onima koji ne mogu ili neće da plate. To su veliki probelemi zbog kojih se državne kompanije danas nalaze u tako kritičnoj situaciji", zaključuje Madžar.

U javnim preduzećima trećina kapitala cele privrede

Značaj javnih preduzeća za ukupnu privredu pokazuju podaci da su od 2006. do 2011. godine ona u proseku zapošljavala 10,7 odsto radnika, raspolagala sa 17,7 odsto poslovne imovine i angažovala čak 29,3 odsto kapitala u domaćoj ekonomiji. Takođe su napravila i 17,3 odsto ukupnih gubitaka privrede.

U 2012. godini javna preduzeća ostvarila su gubitak od 54,5 milijardi dinara, što čini 9,9 odsto ukupnih gubitaka privrede. U poslednjoj godini za koju su dostupni podaci javna preduzeća su raspolagala sa imovinom od 1.744 milijarde dinara, što je 13,4 ukupnih sredstava privrede i 19,7 odsto kapitala ukupne privrede, odnosno 1.086 milijardi dinara. Javna preduzeća su zadržala približno isti broj zaposlenih u 2012. u odnosu na prethodnu godinu - 96.703 zaposlena.

Opšti interes

Delatnosti od opšteg interesa su delatnosti koje su kao takve određene zakonom u oblastima: proizvodnje, prenosa i distribucije električne energije; proizvodnje i prerade uglja; istraživanja, proizvodnje, prerade, transporta i distribucije nafte i prirodnog i tečnog gasa; prometa nafte i naftnih derivata; železničkog, poštanskog i vazdušnog saobraćaja; telekomunikacija; izdavanja službenog glasila Republike Srbije; izdavanja udžbenika; upravljanja nuklearnim objektima, korišćenja, upravljanja, zaštite i unapređivanja dobara od opšteg interesa (vode, putevi, mineralne sirovine, šume, plovne reke, jezera, obale, banje, divljač, zaštićena područja), proizvodnje, prometa i prevoza naoružanja i vojne opreme, upravljanja otpadom, kao i komunalnih delatnosti.