Reforma javnih preduzeća - da li je ovog puta ozbiljno?

Nova ekonomija Br.16 - 1.12.2014.

Vlada najavljuje uvođenje reda u javna preduzeća jer su potopila republički budžet u 2014. godini, ali istovremeno već dve godine ne primenjuje Zakon o javnim preduzećima. Da li će posao u državnoj firmi ostati san svakog mladog stanovnika Srbije?

Da li je na red konačno došla sveta krava zvana javna preduzeća? Iako možda i nije bilo prevelike želje, iznudica je izgleda naterala vlasti da konačno na dnevni red stave sektor javnih i državnih preduzeća koji će ove godine budžet, odnosno poreske obveznike, koštati oko milijardu evra (tri odsto BDP-a). Sve češće se u javnosti mogu čuti izjave političara da će dovesti u red javna preduzeća, a pre nekoliko dana predsednik vlade Aleksandar Vučić rekao je da nije siguran da će uspeti u reformi javnih preduzeća, zbog velikih otpora. On se osvrnuo i na plate u javnim preduzećima koje su "najveće u Srbiji, oko 70.000- 80.000 dinara, dok su prosečne plate u privatnom sektoru oko 39.000 dinara, što je ogromna razlika koju država ne može da podnese”.

Istinu govoreći, nije ovo prvi put da je neki premijer Srbije primetio da su plate u javnim preduzećima problem. Mirko Cvetković je u decembru 2008. godine izjavio da "visina plata u javnim preduzećima predstavlja relativno ozbiljan problem” najavivši mere štednje zbog nadolazeće ekonomske krize. Rezultat je da su plate u republičkim javnim preduzećima do 2013. godine najviše rasle od svih ostalih sektora. Na kraju 2013. godine bile su čak 68,5 odsto veće nominalno, a 16,5 odsto su povećane realno. Doduše, tadašnja vlada je to mogla da priušti, jer je krajem 2008. godine javni dug iznosio 8,8 milijardi evra, što je bilo 28 odsto BDP-a, dok je javni dug na kraju oktobra ove godine dostigao 22,1 milijardu evra ili 66,8 odsto BDP-a (ovo treba uzeti sa rezervom, budući da je nacionalna statistika promenila metodologiju u skladu sa preporukama UN pa su u obračun BDP-a uključeni i siva ekonomija i nelegalne aktivnosti, zbog čega je povećan BDP, inače bi po staroj metodologiji odnos javnog duga prema BDP bio blizu 70 odsto). Takođe, ovoga puta je i Međunarodni monetarni fond među glavne zahteve stavio i reforme i smanjenje budžetskih dotacija i garancija javnim preduzećima, pružajući tako dobar izgovor vlastima da nešto od toga i urade, uprkos nezadovoljstvu zaposlenih i sindikata.

Ministar finansija Dušan Vujović poručio je da javna preduzeća koja budu pravila gubitke neće moći da isplaćuju plate kao do sada i 40 odsto veće od prosečnih, nego samo onoliko koliko će biti propisano budžetom.

Nekom kriza, nekom povišica

Od početka krize 2008. godine, u Srbiji je prema podacima ankete o radnoj snazi Republičkog zavoda za statistiku broj zaposlenih smanjen za 450.000, mada se u javnosti pominjala brojka od čak 600.000 ljudi koji su ostali bez posla. Samo u privrednim društvima, prema podacima Agencije za privredne registre, smanjen je broj zaposlenih za 207.000 od 2008. do kraja 2013. godine. Međutim, u ovom periodu broj zaposlenih u javnim preduzećima je smanjen za svega 18.000. U poslednje dve godine, od kraja 2011. do kraja 2013. godine, čak je povećan broj zaposlenih u javnim preduzećima za skoro 3.000 ljudi. Istovremeno je u privrednim društvima ukupno smanjen broj zaposlenih za preko 20.000 (ovde nisu uračunati zaposleni kod preduzetnika i u javnom sektoru, osim javnih preduzeća koja posluju na tržištu).

U Srbiji više od 50.000 ljudi radi a ne prima plate, a procenjuje se da zarade kasne kod više od 100.000 radnika. To su uglavnom zaposleni u preduzećima u restrukturiranju, u firmama sa propalim privatizacijama, ali i u privatnim firmama. Prosečna plata u privatnom sektoru na kraju 2013. iznosila je 39.395 dinara. S druge strane, plate u javnim preduzećima su redovne, porezi i doprinosi takođe, tako da zaposleni ne moraju da brinu da li će imati rupu u stažu kada bude došlo vreme za penziju. Na stranu neke privilegije o kojima većina radnika u privatnom sektoru može samo da sanja, kao što je 13. plata, beskamatna pozajmica ili beskamatni stambeni kredit.

No da se vratimo na visinu plata. Prema poslednjem biltenu javnih finansija Ministarstva finansija, u avgustu je prosečna neto plata u Srbiji bila 45.610 dinara. Prosečna plata u privatnom sektoru bila je oko 39.000 dinara. Prosečna plata u ukupnom javnom sektoru iznosila je 50.870 dinara, dok je prosečna plata u državnim javnim preduzećima bila čak 70.984 dinara. To znači da je prosečna plata u republičkim javnim preduzećima bila 80 odsto veća nego u privatnoj privredi. Prema podacima koje smo dobili iz Ministarstva privrede, raspon prosečnih zarada u javnim i preduzećima čiji je osnivač država, kreće se od 44.154 do čak 162.298 dinara.

Koliko ko radi

Od 2009. do 2013. godine prosečna plata u Srbijavodama i Aerodromu „Nikola Tesla” bila je veća od proseka u privatnom sektoru za 190 odsto, u Telekomu Srbija za 180 odsto, a u Srbijagasu za 160 odsto. Međutim, ako bi se računala zarada po efektivnom satu rada, razlika bi bila mnogo veća. Analiza Centra za istraživanje u privredi pokazala je da se u Srbiji u državnim preduzećima u administraciji efektivno radi tri sata i 45 minuta dnevno. Istovremeno se kod privatnika radi efektivno sedam sati i 18 minuta. Po toj računici, za svaki efektivan sat rada u javnim preduzećima radnici dobijaju po 809 dinara u proseku, dok sat rada zaposlenih u privatnoj firmi vredi svega 226 dinara.

Često se može čuti argument da su plate u javnim preduzećima veće nego u ostatku privrede zato što je veći udeo visokoobrazovanih među zaposlenima. Međutim, to ne objašnjava zašto su zaposleni u javnim preduzećima toliko plaćeniji i od kolega iz obrazovanja i kulture i zdravstva. Na primer, u avgustu je prosečna neto plata u ovim izuzetno važnim delovima javnog sektora, gde takođe radi veliki udeo visokoobrazovanih, bila 44.800 dinara, skoro 60 odsto manje nego u javnim preduzećima.

Od početka krize od 2008. godine realna prosečna zarada u Srbiji porasla je za svega 1,1 odsto. Prosečna zarada u javnom sektoru smanjena je za 11,4 odsto u realnom iznosu, u prosveti za čak 17,5 odsto, dok je prosečna plata u javnim preduzećima povećana realno za 16,5 odsto, a nominalno za 68,5 odsto.

Poseban apsurd su ogromne, za naše prilike, plate u javnim preduzećima koja prave ogromne gubitke. Pri tome ne da vlasnik, tj. država ne može da skreše plate, već ne može da spreči ni isplate privilegija. Tako je, na primer, 2012. godine zaposlenima u Elektroprivredi Srbije odobrena pozajmica u vrednosti od 50.000 dinara po zaposlenom, što je ukupno iznosilo 1,5 milijardi dinara, iako je EPS te godine ostvario gubitak od oko 12 milijardi dinara. Slično se desilo i ove godine kada je usled upozorenja da će zaposleni stupiti u štrajk, sindikat EPS-a sa Vladom Srbije i poslovodstvom kompanije potpisao novi sporazum o beskamatnoj pozajmici zaposlenima. Inače, prosečna neto zarada u EPS-u je 75.000 dinara.

Plate u javnom sektoru u odnosu na privatni veće su i u zemljama regiona, ali ne baš kao u Srbiji. Na primer, u Rumuniji je razlika 20 odsto u korist javnog sektora, u Bugarskoj 19 odsto, Slovačkoj 15 odsto, Mađarskoj osam odsto. U Srbiji se na plate u javnom sektoru troši oko 13 odsto bruto domaćeg proizvoda, što je dvostruko više nego u Slovačkoj ili Sloveniji.

Životni cilj: posao u JP

Posle svega ni ne čudi zašto prema nekim istraživanjima čak 65 odsto mladih želi da radi za sigurnu platu u javnom sektoru. Veća sigurnost da se neće ostati bez posla, visoka i redovna plata, beneficije i veća prava su razlozi zašto je san toliko mnogo ljudi u Srbiji da se ugnezde u neko javno preduzeće.

To je ujedno i jedan od razloga zašto se javna preduzeća tako dugo i uspešno opiru reformama, profesionalizaciji, efikasnom poslovanju i na kraju i privatizaciji.

Veliki otpor postoji od strane zaposlenih u javnom sektoru, članova njihovih porodica i svih onih koji direktno ili indirektno posluju sa javnim preduzećima. Dobar primer su bili otpori sastavljanju ličnih karata javnih preduzeća koje je prošle godine započelo Ministarstvo privrede i to posebno u delu gde je trebalo navesti sve dobavljače.

Naravno, retko ko će javno ovo pomenuti, ali će zato učiniti sve što mogu da se zatečeno stanje održi što duže. Otuda i snaga sindikata u javnim preduzećima koji prete štrajkovima na svako ugrožavanje njihovih beneficija. Čak ni najavljeni platni razredi u javnom sektoru koje sprema Ministarstvo za državnu upravu i lokalnu samoupravu, neće se odnositi i na javna preduzeća.

Osim što zbog ovoga javna preduzeća po pravilu pate od prezaposlenosti, stav da se po svaku cenu treba zaposliti u javnom sektoru šteti i ekonomiji. Profesor Ljubomir Madžar, predsednik Akademije ekonomskih nauka, ističe da je nejednako vrednovanje resursa jednake produktivnosti loše za privredu jer se resursi neefikasno koriste.

"S jedne strane nema Srbina koji ne bi najradije radio u javnom preduzeću i za isti rad i kvalifikacije kao u privatnom dobio veću platu i povlastice. S druge strane, to je loše, jer i oni dobri koji bi radili za javni sektor i doprineli njegovom unapređenju, to ne mogu, jer su sva mesta zauzeta. Veliki je pritisak na javni sektor da zapošljava, pogledajte samo EPS koji ima 600 direktora. Iako ima previše zapsolenih, oni nisu dobro raspoređeni, pa negde treba zaposliti kvalifikovane ljude, a negde ima viška ljudi koji nemaju šta da rade”, ocenjuje Madžar.

On je i pesimista po pitanju rešavanja ovog problema, odnosno otpuštanja viška zaposlenih.

"Treba mnogo administrativnog kapaciteta da se identifikuje i otpusti višak i bojim se da to nećemo moći da uradimo”, kaže on.

Ko još poštuje zakon

Ipak, najveći problem javnih preduzeća je upravljanje od strane ljudi koji su po pravilu članovi političkih partija i koji rade sa veoma malo kontrole i bez transparentnosti u poslovanju. Menadžment bi trebalo da kontrolišu nadzorni odbori, takođe sastavljeni od stranačkih kadrova i često bez ikakve veze sa poslovanjem preduzeća koje bi trebalo da kontrolišu. Situacija je takva i dalje, iako je zakon o javnim preduzećima koji reguliše i postavlja kriterijume i za izbor direktora i članova nadzornih odbora, donet pre skoro dve godine.

Dovoljno je reći da iako po zakonu direktori svih javnih preduzeća treba da budu izabrani na konkursima, do sada je samo direktor EPS-a na ovaj način postavljen i to u oktobru ove godine. U ove dve godine jasno se pokazalo da političari ne žele da ispuste iz ruku upravljanje javnim preduzećima, pa su još u predizbornoj kampanji najavljena profesionalizacija i depolitizacija javnih preduzeća ostali samo neispunjena obećanja. Transparentnost Srbija je napravila analizu "Efekti novog Zakona o javnim preduzećima – politizacija ili profesionalizacija”, gde je utvrđeno da je Zakon o javnim preduzećima u velikom broju slučajeva ostao samo prazno slovo na papiru.

Prema Zakonu o javnim preduzećima krajnji rok za raspisivanje konkursa za direktore javnih preduzeća bio je 30. jun 2013. godine. Međutim, u jednom broju javnih preduzeća do sada uopšte nisu ni raspisani konkursi za direktora.

Zlatko Minić, saradnik Transparentnosti Srbija koji je radio na ovoj analizi, kaže za „Novu ekonomiju" da su se predstavnici vlasti pozivali na tumačenje republičkog sekretarijata za zakonodavstvo da se konkursi ne raspisuju za direktore koji su postavljeni na funkciju pre stupanja zakona na snagu.

"Taj dokument niko nije video, a ta priča se odnosila pre svega na partijski postavljene direktore Srbijagasa, Pošte Srbije, Elektromreža... Ovo je jasan znak da ne postoji namera da se sprovede zakon i na kraju i depolitizacija javnih preduzeća”, ocenjuje Minić.

U ostalim republičkim javnim preduzećima su sa velikim zakašnjenjem raspisani konkursi, a osim EPS-a čiji je direktor postavljen u oktobru ove godine, nijedno preduzeće nije dobilo direktora na konkursu.

"Nismo mogli da dobijemo nikakvu informaciju ni zašto konkursi nisu završeni, ni u kojoj su fazi”, kaže Minić.

Pomešani zakoni

Vlasti se nisu pokazale spremnijim da poštuju zakon ni kod postavljanja nadzornih odbora. U nekoliko slučajeva vlada je postavljala Upravne odbore po starom zakonu, iako je novi već bio donesen.

Bez obzira na to što je novi Zakon stupio na snagu 25. decembra 2012. godine, četiri meseca kasnije, 5. aprila 2013. godine, vlada je imenovala predsednika i članove Upravnog odbora JP Pošte Srbije po odredbama nevažećeg Zakona o javnim preduzećima i obavljanju delatnosti od opšteg interesa, istovremeno se pozivajući na prelazne odredbe novog zakona. Kako se navodi u izveštaju Transparentnosti, među tada imenovanim članovima UO su bila četvorica predstavnika partija vladajuće koalicije: poslanik SDP Meho Omerović, inače politikolog, ekonomista Dobrosav Marić, član Jedinstvene Srbije, Milutin Stojinović iz URS, diplomirani inženjer poljoprivrede i Milan Stevanović, matematičar iz SNS.

Zakon o JP jasno propisuje da članovi nadzornih odbora moraju biti stručnjaci u jednoj ili više oblasti iz koje je delatnost javnog preduzeća, da moraju imati najmanje tri godine iskustva na rukovodećem položaju i da poseduju stručnost iz oblasti finansija, prava ili korporativnog upravljanja. U još najmanje osam javnih preduzeća su tokom marta 2013. godine postavljani članovi upravnih, umesto nadzornih odbora i uglavnom po političkom ključu.

Na primer, u Putevima Srbije su gotovo svi članovi NO stranački funkcioneri, od toga dvojica po zanimanju politikolozi, a za predsednika je imenovan funkcioner stranke Ujedinjeni regioni Srbije Branislav Jovanović, što zakon izričito zabranjuje. Što se tiče stručnosti članova nadzornih odbora, na svašta se moglo naići, pa su ili su bili članovi nadzornih odbora Srbijavoda i PEU Resavica defektolozi, u NO JP Pošte Srbije sedi profesor uporedne tradicije i retorike na Pravnom fakultetu, dok u nadzornom odboru JP Fruška gora sedi filolog savremenih jezika.

Iako Telekom Srbija ne podleže Zakonu o JP, već Zakonu o privrednim društvima, obaveze nadzornog odbora po ovom zakonu nadzire rad izvršnih direktora, utvrđuje poslovnu strategiju i ciljeve društva, obavlja unutršanji nadzor poslovanja, ustanovljavlja računovodstvene politike i politike upravljanja rizicima i obavlja još desetak funkcija. U Telekomu Srbija od pet članova NO (ne računajući predsednika NO) dva su imala karijeru novinara, a jedan je inženjer šumarstva za bujice i eroziju, sa političkom karijerom. Ostala dva člana su iz redova sindikata.

Ovih dana mogu se čuti najave iz vlade da će biti pooštrena kontrola javnih preduzeća, da će morati do 1. decembra da predaju godišnje planove i da će posle kvartalno morati da izveštavaju vladu o poslovanju. Međutim, te obaveze postoje već skoro dve godine u Zakonu o javnim preduzećima, ali primena je dovela i do nekih apsurda. Tako je JP Fruška gora dobio saglasnost na plan poslovanja u 2013. godini tek u januaru 2014. godine.

"Poenta godišnjih planova je da direktor sastavi godišnji plan koji odobri nadzorni odbor i na kraju na njega da saglasnost vlada. Ako se plan ispuni, direktor ima pravo na stimulaciju, ali ako napravi greške i plan ne bude ispunjen, prema nekim kriterijumima on može da dobije otkaz. Ako vlada daje saglasnost na plan poslovanja za godinu koja je prošla, onda ništa od ovoga nema smisla. To je ekstrem, ali redovan slučaj je da je vlada davala saglasnost na planove poslovanja za 2013. godinu u avgustu ili septembru te godine”, napominje Minić.

Osim toga, preduzeća su i slala tromesečne izveštaje, ali kako Minić objašnjava, to su bile gomile brojeva i tabela bez ikakvih objašnjenja i opisa stanja.

"Na osnovu toga ministarstvo je trebalo da donese zaključak koji bi usvojila vlada i samo je u jednom slučaju, koliko je nama poznato, Ministarstvo trgovine donelo zaključak o JP Pošte koji ima smisla”, kaže on.

Demagogija

Ako bi država i stvarno krenula u profesionalizaciju javnih preduzeća i striktnu primenu zakona i kontrolu njihovog poslovanja, a tvrde da će ih na to naterati i MMF, postavlja se pitanje ko će da se javi na konkurs za direktora velikog javnog preduzeća za platu od 1.000 ili 2.000 evra, uz pretnje da ne sme da posluje sa gubitkom i uz socijalnu politiku koja se i dalje vodi preko javnih preduzeća. Ovu demagogiju, da je skandalozno visoka plata direktora javnog preduzeća od na primer 200.000 dinara podgrevaju i mediji, ali joj podležu i političari.

Ekonomista Danilo Šuković, bivši član Saveta za borbu protiv korupcije, kaže da je pritisak na plate menadžera, a u krajnjem slučaju i ministara, čista demagogija.

"Pa ministri za platu od 100.000 dinara ne mogu samo da kupe odela, a posle saznajemo da su dobijali novac sa drugih strana. To je čist poziv na korupciju. Dobar menadžer ako dobro radi višestruko se isplati firmi, a ako loše radi za koliko god malu platu, može ogromnu štetu da napravi”, kategoričan je Šuković, dodajući da računi moraju biti čisti, pa su u tom smislu štetni i pozivi nekim biznismenima da vode javna preduzeća iz nekakvih drugih pobuda, a ne zbog koristi.

Posledica toga je, kako ističe Šuković, da se na konkurse javljaju partijski poslušnici koji kroz sive kanale izvlače novac iz javnih preduzeća i finansiraju stranke.

"Hiljadu je načina da se novac izvuče, a naša revizija je slaba. Na kraju te gubitke plaćaju poreski obveznici iz budžeta. Moraju biti čisti računi i da se zna ko šta radi, koliko vredi i da bude adekvatno plaćen za to. U svetu se to odavno zna, a mi stalno nešto eksperimentišemo. Zato već dugo plaćamo visoku cenu”, upozorava Šuković.

Još jedna posledica ograničavanja plata najboljim menadžerima i inženjerima je njihov odlazak kod konkurencije. To je vidljivo na primer u Telekomu Srbija, kaže Šuković, dodajući da bi mnogo manji trošak bio za njihove plate, nego što je urušavanje firme njihovim odlaskom. "Partikularni interesi su već dugo ispred opštih”, zaključuje on.

Bedno plaćeni stručnjaci

Sa ovim se slaže i Minić, ističući da ako hoćemo profesionalca, ne možemo preko političke linije da dovedemo nekog da radi za platu od 80.000 dinara.

"Onda gledaju kako da ga smene ili pošalju u zatvor, kako bi se dodvorili javnosti. Populistički zahtev je i da član nadzornog odbora radi za prosečnu platu. Pitanje je može li se naći stručnjak koji će se za 40.000 dinara udubiti u program poslovanja jedne kompanije”, kaže Minić, dodajući da još nije usvojena uredba koja reguliše stimulacije direktora.

Minić smatra da prvo mora da se ukloni socijalna politika iz javnih preduzeća. "Tačno je da u zakonu o JP profit nije jedini cilj, ali ne može socijalni mir da bude osnovna funkcija jedne kompanije. Javno preduzeće pravi gubitke da bi bile niske cene zbog siromašnih građana, a onda tim cenama subvencionišemo i bogate”, smatra on, dodajući da nedavna promena nadzornog odbora EPS-a može biti signal, "ali videćemo za šta”.

Ljubomir Madžar napominje da u javnom sektoru ima krupnih preduzeća čije upravljanje zahteva mnogo znanja, iskustva i zalaganja.

"Nemam ništa protiv da oni koji upravljaju velikim javnim preduzećima i snose odgovornost, budu i dobro plaćeni. Međutim, to nije popularno za političare, ako dobro plate dobre menadžere, neće zaraditi glasove. Savetujem da se gleda u inostranstvo gde su rasponi između najvećih i prosečnih plata u jednom preduzeću mnogo veći nego kod nas, gde još vlada egalitarizam”, poručuje Madžar.

On takođe ističe da se za razne stvari u javnim preduzećima često političke stranke pitaju više nego direktor.

"Lično sam upoznat sa slučajem gde direktor jednog javnog preduzeća nije mogao da izabere najboljeg čoveka na radno mesto, jer je primao ljude samo na signal vlasti. On čak ni ne smatra da je njegovo pravo i posao da zaposli, već da ta radna mesta pripadaju političkoj strukturi. Stranke od toga žive. A gde god su stvari postavljene neekonomski, cveta korupcija. U nekim organizacijama se čak zna koliko košta radno mesto”, zaključuje Madžar.